粤港澳大湾区公共卫生体系建设的现状及思考
时间：2023-05-24
引用格式：刘涛, 王炯, 余斯文, 等. 粤港澳大湾区公共卫生体系建设的现状及思考[J]. 中华流行病学杂志, 2023, 44(5): 694-698. DOI:10.3760/cma.j.cn112338-20221031-00927
作者：刘涛,王炯,余斯文,陈芷清,朱启炯,杨尚峰,马文军,梁晓峰
摘 要
粤港澳大湾区（大湾区）同时具有三种不同体制下的公共卫生体系，在我国公共卫生体系建设中具有重要地位。进一步加强大湾区公共卫生体系建设对我国未来公共卫生体系优化和升级具有重要借鉴作用。本文基于中国工程院重大战略研究与咨询项目“我国现代公共卫生体系及能力建设战略研究”，深入分析大湾区公共卫生体系建设的现状和存在的问题，提出要健全和创新大湾区公共卫生风险协同防控、资源协同和共研共享、信息共享和交流、人才培养和队伍建设等机制，全面提升大湾区公共卫生体系的能力，助推健康中国建设。
【关键词】公共卫生体系；机制创新；能力建设；粤港澳大湾区
背 景
公共卫生体系是一个以医务人员、医疗机构、疾控系统为主体，以卫生和相关社会政策为导引，以医药与健康产业为支撑，社会各界广泛支持参与，全面维护和促进公众健康的综合社会体系[1]。近几十年来，我国的公共卫生体系取得了稳定发展和巨大进步。然而，近年来发生的一些重大突发公共卫生事件，尤其是禽流感和新型冠状病毒感染等重大传染病的发生和流行，暴露出现有公共卫生体系还存在不少薄弱环节[2-3]。此外，随着人们生活方式、饮食习惯和居住环境的变化，以及人口老龄化和人口流动加剧，慢性非传染性疾病的负担日益加重。老年健康、儿童青少年肥胖、环境污染、职业病危害、心理健康和精神疾病等公共卫生问题亟待研究和解决。
粤港澳大湾区（大湾区）包括香港特别行政区（香港）、澳门特别行政区（澳门）和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市（珠三角9市），是我国改革开放的重要窗口，在国家发展大局中具有重要战略地位，主要包括“充满活力的世界级城市群”“具有全球影响力的国际科技创新中心”“宜居宜业宜游的优质生活圈”等[4]。大湾区同时具有香港、澳门和广东省三种不同体制下的公共卫生体系，在我国公共卫生体系中具有特殊地位。
大湾区在公共卫生体系建设方面各有长短，例如香港和澳门在健康监测、慢性病防治、烟草控制等方面成绩突出。但在公共卫生体系融合上存在一些问题和障碍亟须解决。本文梳理了大湾区公共卫生体系的现况和存在的问题，提出了进一步加强大湾区公共卫生体系建设的思考和建议。
一、大湾区公共卫生体系建设现状
1. 公共卫生体系管理体制存在差异：
大湾区三地均由公共卫生部门管理相关的各项工作，然而，由于三地的法律体系不同，公共卫生体系的组织构架、部门职责范畴、公共卫生服务对象、公共卫生资源、主要公共卫生问题方面存在差异。见表1。
2. 公共卫生专业人员管理模式不同：
大湾区三地公共卫生人员管理的差异具体表现在培养方式和公共卫生医师的职能范围等方面。在培养方式方面，广东省的卫生从业人员均可通过考核进入公共卫生体系、评选高级职称；在澳门，公共卫生为西医专科方向之一，需先注册为全科医师才可成为公共卫生医师[8]；香港则需临床医师通过6年专业培训后方可成为公共卫生医师[9]。在职能范围方面，香港和澳门的公共卫生医师拥有一定的基本公共卫生处方权（如戒烟药物和疫苗的处方），可进行临床治疗，而广东省的公共卫生医师则不具备[9]。见表2。
3. 公共卫生体系运行机制不同：
大湾区三地公共卫生体系在财政保障、疾病监测与预警、突发公共卫生事件防控、免疫规划和预防接种、非免疫规划疫苗接种、慢性病防控、食品安全管理、伤害监测等公共卫生体系运行机制上各有不同。例如，广东省及香港的公共卫生费用来源主要为政府计划性财政拨款，而澳门的公共卫生费用来源多样，可由政府预算、用者自付及保险制度等来源方式[10]。发生突发公共卫生事件时，广东省依据《突发公共卫生事件应急条例》等法规进行统筹应对。香港卫生防护中心紧急应变及咨询处制定相关计划并执行，澳门则是设立突发事件应对委员会进行全面应对。
二、大湾区公共卫生体系建设存在的问题
1. 大湾区公共卫生风险协同防控缺乏统筹规划，公众参与度有待提高：
大湾区虽已签署了《粤港澳大湾区卫生健康合作共识》，并举办了多次粤港澳防治传染病联席会议，但公共卫生风险协同防控仍缺乏统筹规划，合作领域较为局限，缺乏较固定的日常化管理或协调机构、平台。此外，大湾区三地关于公共卫生风险防控的交流主要局限在官方层面，普通民众对此缺乏了解，参与度不高。
2. 大湾区在资源共享和科研交流上未能充分发挥各自优势，缺乏一定的协调保障机制：
大湾区三地在日常疾病监测与防控、突发公共卫生事件联防联控、医学关键技术科研攻关、医药产业等方面各有所长，然而，目前三地并没有在公共卫生工作中充分发挥各自的优势[11]，尤其是在资源共享和科学研究方面未能深度合作，难以做到人畅其行、货畅其流[12]。例如，大湾区存在生物样本等关键物资不能流通和共享的机制障碍。
3. 大湾区缺乏信息共享机制，存在信息流通不畅、范围有限的问题：
首先，我国目前的法律法规中缺乏关于科技信息资源的公开、共享等内容的明确规定；其次，大湾区三地在科技管理服务方面存在较大的差异，影响了科技信息资源的开放共享[12]；最后，三地公共卫生信息发布平台和形式各不相同、仪器设备和试剂等标准不同及检测结果不能互认，导致公共卫生信息不能充分共享。
4. 三地人才培养体系和公共卫生医师制度差异较大，人才流动不畅：
目前国内通行的《中外合作办学条例》等文件对于大湾区三地高校合作办学规定不明[12]，缺乏指导性，导致大湾区在教育和人才体制合作上存在较大阻碍。同时，由于公共卫生的管理体系不同，使三地的公共卫生医师制度不同，这让人才互认和流通方面变得更加困难。
三、加强大湾区公共卫生体系建设的建议
1. 建立大湾区共同参与的公共卫生风险协同防控机制：
（1）大湾区三地应贯彻落实“预防为主”“把健康融入所有政策”的要求，着力完善口岸通关合作机制，联合建立传染病等公共卫生风险协同防控联盟，加强区域内公共卫生风险研究、监测和防控[13]；完善大湾区应急协同方式，加强三地应急预案的有效衔接，最终实现大湾区一套总体预案为统领、各类重大突发事件的专项预案为骨干、三地各属地预案为基础的预案体系，构建清晰的多点触发预警机制和应急事件处置机制[14]。
（2）建立公众参与机制，夯实大湾区突发公共卫生事件应对的社会基础。同时加强与公众互动交流的力度，提高三地民众对区域内公共卫生风险的知晓率、对“人民至上、生命至上”价值观的认同度，增加公众协同防控的参与度[13]。
2. 制定大湾区资源协同和共研共享机制：
（1）充分发挥大湾区三地各自优势，统筹规划应急资源，实现资源协同调配的同时补齐能力，促进平衡发展；建立应急资金保障、共享与调配机制和应急救治绿色通道，通过立法等方式赋予应急物资、人员通关便利，制定相关税务优惠政策，建立应急状态下的“无障碍快速通关”“跨境作业”等机制，在制度上确保“远水能解近渴”“大湾区一盘棋”的应急大格局。
（2）大湾区三地在科学研究方面加强共研共享，深化交流与合作。第一，三地协同建设应急领域高端智库，研究提升大湾区公共安全与应急管理保障能力和水平的战略、对策、方法，为大湾区安全提供长期、可靠和稳定的服务与支持；第二，依托三地重点高等院校，共同筹建大湾区重点实验室（如生物安全防护三级、四级实验室），组织高水平基础研究和应用基础研究[13]；第三，借助上述平台加强三地生物样本等关键样本的合法流通和共享，深化交流与合作。
3. 健全信息共享和交流机制：
（1）搭建区域公共卫生监测预警网络平台，建立公共卫生信息发布规范。一旦发生突发公共卫生事件，大湾区三地能够迅速联动，进行研判、作出反应并及时发布预警，从而最大程度降低突发公共卫生事件可能带来的不利影响。同时，定期举办大湾区公共卫生相关论坛和会议，邀请三地相关专家人员参与，就有关传染病和慢性病等公共卫生问题开展科研交流与合作，共享科研信息，互相汲取先进的工作方法和经验。
（2）借鉴香港的“医健通”平台，建立大湾区的“湾区通”平台，将三地的医疗和公共卫生服务有机整合。如就居民疫苗接种、疾病筛查和医疗信息等数据通过“湾区通”平台及时进行查询和调阅，以节约时间成本和避免重复工作，更好地为大湾区居民提供卫生服务。
（3）加强资质信息互认，高效推进大湾区公共卫生建设工作。大湾区三地相关卫生部门就疾病检验和诊断标准、防控措施、卫生医疗服务规范、服务标准、药品使用范围和医务人员资质等方面进行协商，以提升信息“互认”程度，如健康码互通，核酸检测结果、隔离期、仪器和试剂检测标准、疫苗接种情况和人才资质互认，重点豁免人员入境检疫等。
4. 创新人才培养和队伍建设机制：
（1）发掘大湾区的教育培养优势，创新突破大湾区公共卫生人才培养机制，促进大湾区办学、招生、资格互认、学分互认、科研经费使用、人员往来等方面的深度融通。依托大湾区优势高校和科研机构，协同加强公共卫生和应急管理科技支撑与人才培养。同时，面向居民的生命安全和健康，选择合适地点共建共享大湾区应急管理培训基地。
（2）建立政府主导和社会参与的公共卫生人员队伍建设和交流机制。从现实的角度针对性地解决目前人员队伍建设面临的公共卫生人员不足、待遇不高、社会地位与临床医师不对等等问题，需要政府和社会的共同参与。首先，在财政保障方面应给予更多经济支持；其次，在大湾区组建高水平、专业化、全覆盖的公共卫生管理和重大疫情救治的人才队伍；最后，探索卫生健康部门设立公共卫生总师、疾控机构设立首席公共卫生专家特设岗位，进一步改进和完善公共卫生执业医师制度，提升公共卫生医师对于传染病、慢性病的指导能力。
综上，联手建设健康湾区是大湾区居民的共同需求。长期而言，在国家相关部门的大力支持下，大湾区通过建立健全公共卫生风险协同防控、资源协同和共研共享、信息共享和交流、人才培养和队伍建设等机制，从而进一步推进和优化大湾区公共卫生体系的建设工作，建成大湾区公共卫生发展的新模式，对优化和升级全国现代公共卫生体系具有重要借鉴作用。
参考文献：
转自 中国流行病学杂志：原文阅读
