疾控机构人才流失除了工资涨得慢,还有哪些重要因素?
时间:2023-05-16
疾病预防控制机构激励机制的问题与对策研究
作者:王旭1 李芬1 何江江1 金春林1 王胜难2
1.上海市卫生和健康发展研究中心(上海市医学科学技术情报研究所) 2.上海市普陀区疾病预防控制中心
来源:《卫生政策研究进展》上海市卫生和健康发展研究中心2023年第1期
摘要
疾控体系发展动力不足、人员流失已成为制约疾控体系有效运转的瓶颈,如何建立有效的激励机制成为疾控体系改革的重点。文章系统阐述了疾控机构激励机制的发展历程,梳理了疾控机构激励机制存在的问题,结合国内疾控机构的改革实践,提出针对性完善疾控机构激励机制的策略建议,为进一步激发疾控机构工作活力、稳定疾控人才队伍提供理论支撑。
思维导图
在此次新型冠状病毒疫情(以下简称“新冠疫情”)防控过程中我国疾病预防控制(以下简称“疾控”)体系暴露出能力不强、机制不活动力不足、防治不紧密等问题,其中疾控专业人才尤其是业务骨干持续流失的问题尤其突出。如何运用有效的激励机制,充分发挥疾控专业人才的潜能,稳定人才队伍,提高疾控工作的自主性与创新性,是疾控体系发展的关键因素,也是改革的重点和难点之一。
一、疾控机构激励机制发展历程
作为我国疾控体系的核心,各级疾控机构承担着传染病与慢性病预防控制、突发公共卫生事件应急处置、健康危害因素监测与干预、实验室检测与评价、健康教育与健康促进、技术管理与应用研究指导和疾病预防控制信息管理等职责,是承担政府公共卫生职能的专业机构。
1989 年之前,我国疾控机构实行的是财政全额拨款的投入模式,所需经费全部由政府承担,疾控机构按规定提供免费服务。随着市场经济体制的逐步建立,1989 年国务院印发《批转国家教委等部门关于深化改革,鼓励教育、科研、卫生单位增加社会服务意见的通知》(国发(1989)10号),疾控机构开始实行政策投入和有偿服务收入并行的双重补偿机制,即国家允许疾控机构将健康检查等项目列入有偿服务,所得收入全部留给单位,以弥补政府补偿经费的不足。这种变革在一定程度上调动了工作人员的积极性,但也推动疾控机构形成了逐利动机,公共卫生服务的公益性和福利性有所降低。
2009年,人力资源社会保障部会同有关部门发布《关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见的通知》(人社部(2009)182号),明确要求专业公共卫生机构的人员经费、发展建设和业务经费根据人员编制、经费标准及考核情况由政府全额安排,同时要求实施事业单位绩效工资改革,以公平有序的激励机制提高职工的工作积极性和效率。
自此,疾控机构正式实行绩效工资改革制度,税前工资主要包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。其中,基本工资包括岗位工资和薪级工资,按照国家统一标准发放,主要依据不同岗位、职称工作年限确定:绩效工资分为基础性绩效工资 (60%~70%)和奖励性绩效工资(30%~40%),基础性绩效工资主要体现经济水平、价格影响不同岗位等因素,奖励性绩效工资主要是依据工作量等实际贡献因素津贴补贴又分为边远地区津贴和岗位补贴,主要给予偏远地区以及高危工作人员。
2011年,《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发 (2011)5号)发布,疾控机构被划分为政府举办的实施疾病预防控制和公共卫生技术管理等服务的公益一类事业单位,由政府全额拨款2017年3 月,《财政部国家发展改革委关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》(财税(2017)20号)要求,从2017年4月1日起取消疾控机构行政事业单位预防性体检费、卫生检测费、委托性卫生防疫服务费三项收费。此次改革背景下,取消了几乎所有疾控机构收费自留技术服务项目,对原本财政保障力度不足的疾控机构产生了较大影响,人员流失问题逐步凸显。
二、疾控机构激励机制存在的问题
01薪酬水平明显缺乏吸引力
当前,事业单位的工资增长是由国家根据财政状况、国民经济发展统一进行调整,由政府职能部门统一审批管理,绩效工资总额多年难以调整。数据显示,疾控机构绩效工资年增长速度仅5.15%,低于国内生产总值(Gross Domestic Product,GDP)年增长速度,既无法反映当地实际经济物价水平,也无法体现其劳动价值。
根据2018年中国疾控中心调研报告显示(见图1),从薪酬水平来看,2018年上海疾控机构人员年平均薪酬为 22.25 万元,与图中其他地区相比处于中等水平;广东疾控机构人员年平均薪酬最高,为29.20 万元。总体来说,上海疾控机构人员薪酬水平不高,相较于上海较高的生活成本、房价水平,疾控机构人员薪酬竞争力较低,在同一地区中收入水平也明显低于同级公立医院,薪酬待遇的激励作用缺乏驱动力和实效性。
02绩效分配制度激励作用不足
国家实施绩效工资的目标是完善岗位设置和岗位聘任制,发挥绩效工资的激励导向作用,提高公共事业服务水平,从而提高社会效益、经济效益和公众满意度。但是,绩效工资制度的实施并未发挥出理想的作用,其原因主要来源于两个方面。
一是疾控机构作为不以盈利创收为目的的公益一类事业单位,按照政策规定,其绩效工资总量全部由地方财政部门参照当地事业单位水平核定,采取的是“人事分离”的财政支付模式,即按照人员编制数给予人头费,工作经费则按照预算进行审批。此种模式限制了疾控机构人头费总额,绩效工资总量核定大多与疾控机构的服务表现并无关联,即使承担的工作量再大也不能从薪酬总额上体现,针对付出多,回报多的薪酬福利增长需要并不能得到有效满足。
二是疾控机构工作绩效考核量化困难,难以体现工作贡献。与以个体患者为对象的医疗活动相比,疾控机构作为公共卫生服务的提供者其服务对象是群体,工作产生的健康效益和社会效益是长期的、潜在的,一般难以在短时间内观测到,因此具有周期长、见效慢、健康或经济回报不明显等特点,绩效考核较为困难。此外,疾控机构工作人员基础性绩效工资占60%以上,主要沿用行政工资加技术工资的结构模式,由职务级别、科室性质和资历等决定;奖励性绩效考核占比较少,且绩效考核与奖励并未严格挂钩,人员队伍的工作积极性未被充分调动。
03创新性工作绩效激励缺失
近年来,随着健康中国战略的逐步实施,各级疾控机构除了常规任务以外,还需承担部分创新性项目和专项工作,如基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目等。以基本公共卫生服务为例,服务项目从2009年的9大类22项逐步扩大至2022年的12大类45项,项目人均补助经费标准也从2009年的15元稳步提高至2022年的人均84元。各级疾控机构承担的任务越来越重,但薪酬未能随着基本公共卫生服务经费补助标准的提高而得到相应的增长,主要原因在于上级项目的劳务费无法下发给承担任务的基层疾控人员,导致基层疾控人员工作积极性受到严重影响。
另一方面,疾控机构作为专业技术单位,承担的监测预警、风险评估快速应急处置、循证决策职能均需要开展大量基础研究,高级别的疾控机构更需要高水平科研持续支撑。然而,目前绝大部分省级卫生行政部门在制定科研支持政策时未将疾控机构纳入其中,个别省份对于疾控机构是否应参照执行存在不同意见,科技激励政策无法惠及疾控专业人员部分地方虽有激励政策,但在执行中要求其纳入单位绩效工资总额核算造成科研激励实际上无法落地的情况。以上海某区为例,区有关部门不认为区疾控中心是科研部门,在课题经费使用上不能提取人员劳务费和课题负责人经费,严重打击了疾控科研人员的科研主动性和积极性。
04防疫津贴制度有待进一步完善
1979年原卫生部、财政部、原国家劳动总局《关于卫生防疫人员实行卫生防疫津贴的通知》((79)卫防字第1560号、(79)财事字第336号、(79)劳总薪字第133号),明确了卫生防疫津贴标准并于1980年正式实施,为直接接触有毒、有害、有传染危险的卫生防疫人员提供保障津贴占工资的比例达到11.5%~28.8%。2004年,根据工作实际,经国务院批准,调整卫生防疫津贴标准,由按月发放改为按日发放,并且原有四类标准基础上分别予以提高,标准为一类9元/天/人、二类7元/天/人、三类5元/天/人、四类3元/天/人,占卫生行业平均工作的比例下降为4.8%~14.5%。2020年,国家卫生健康委办公厅转发《人力资源和社会保障部 财政部 关于调整卫生防疫津贴标准的通知》(人社部发(2020)13号),明确提出疾病预防控制事业单位在编人员根据工作量大小、时间长短、条件好坏、防护难易以及危害身体健康的程度等情况,分别享受一、二、三、四类卫生防疫津贴,将津贴发放由原来按天发放调整为按月发放,其中一类560元/月/人、二类450元1月/人、三类350元/月/人、四类260元/月/人。然而,根据相关机构2016年调研结果显示,专业公共卫生机构期望一、二、三、四类卫生防疫津贴的标准分别为每人每日45 元、34元、26元和18元,现行卫生防疫津贴标准难以产生实际的激励作用。同时,防疫津贴缺乏定期的动态调整,相关政策规定往往施行多年未调整,仅在2003年 SARS疫情和2020年新冠肺炎疫情后有所调整。
三、疾控机构激励机制改革探索
01三明市疾控实施“公益一类保障、二类管理”
2019年,三明市出台《三明市疾病预防控制中心综合改革方案》,对各级疾控中心实施公益“一类保障,二类管理”,即允许疾控机构突破现行事业单位工资调控水平,以购买服务的模式,通过建立医防协同以及对外提供医疗卫生技术服务获得的收入,在扣除必要的成本后,可提取60%作为绩效工资增量,剩余40%作为本单位事业发展基金。
绩效增量收入来源主要有四个途径。
一是完成与政府部门签订的服务任务,推进疾控机构与医疗机构深度合作,通过明确责任清单、订立服务协议等形式,建立工作衔接联动、服务整合连续、人员柔性流动等机制,落实防治结合,为公众提供多层次、多维度的疾病防治服务;按区域内医保参保人数每人每年预留 10元,年终由医改领导小组组织考核后确定,作为各级疾病预防控制中心绩效工资增量。考核得分以70分为合格线,高于70分的按照实际考核分/100分预留总额提取低于 70分的不予提取。
二是提供家庭医生签约服务。疾控机构人员参与家庭医生签约服务,可享受家庭医生团队成员相关待遇,服务收入应纳入疾控机构收入,并通过其内部绩效考核进行分配。
三是参与基本公共卫生服务。疾控机构对辖区公共卫生服务开展职责规定的相关技术指导、评价、培训、信息管理等工作,有关经费可按工作数量和质量从基本公共卫生服务专项经费中列支。
四是提供对外技术服务。鼓励疾控机构发挥专业技术优势,在确保完成好法定职责的前提下,允许利用既有设施、设备提供社会化服务,通过购买服务、横向合作等形式,承担政府有关部门、企事业单位、社会团体和个人委托开展的公共卫生技术项目服务。疾控机构根据其特点、能力,提供不同的服务项目,可采取签订协议、按项目付费等形式获得服务性收入。
02肥城市疾控盘活资源开展社会化服务
2019年1月,山东省肥城市委、市政府将市检验检测中心整建制并入疾控中心,疾控中心加挂市检验检测中心牌子,承担全市疾病预防控制,健康危害因素监测、评估与干预,农产品、工业产品、水质、公共场所卫生等检验检测任务。除了常规的传染病、慢病防控、免疫规划、健康教育、病媒生物防治工作外,疾控中心采取政府购买服务的方式,承担肥城市市场监管局、水利局、畜牧局等部门委托的抽检任务,通过整合检验检测设备,提高检验检测能力,解决了资源散、弱、不共享的弊端以及部门资源不充分的问题。
在创新激励机制方面,肥城市制定了《奖励性绩效工资核发办法》,通过完善的政策措施和激励机制,增强岗位吸引力,激发内部活力。同时,为解决编外人员身份、待遇等问题,2019 年肥城市疾控中心组建“肥城市疾控检验检疫服务公司”,原疾控中心编外人员全部到新成立的公司工作,由市国有资产运营中心履行出资人职责,面向社会提供第三方服务,主要开展检验检测、预防接种、预防体检、防疫消杀等业务2020年,中心和公司的运营总收入达5300万元,主要用于公司人员的工资发放和设备投入,避免了编外人员特别是专业技术人员的流失,这一举措被山东省发改委确定为全省改革优秀案例。
四、完善疾控机构激励机制的建议
01合理调整绩效工资核定标准
建立合理的疾控人员薪酬制度,参照同地区、同级综合性医疗机构相应级别人员的平均水平或者发展水平相当的其他省市疾控机构的收入水平,合理确定疾控机构人员薪酬水平并予以财政保障。建立薪酬动态增长的长效机制,每年调整绩效工资核定标准,保证绩效工资标准与GDP、居民消费价格指数(consumer priceindex,CPI)、居民收入、业务量的增长速率和业务质量的提高率相适应。此外,可尝试在核算人力资源成本的基础上申请相应的经费,取代仅根据人员编制划拨人头费的情况,根据人员完成的工作量、工作效率、工作质量情况确定薪酬水平和绩效工资总额。
02优化疾控机构内绩效分配机制
坚持以公共卫生服务内容和服务质量为导向,以多劳多得为基本原则,充分考虑疾控机构的行业特点,建立健全与工作数量、工作质量、复杂程度、技术水平、风险程度等挂钩的分配与激励制度。根据岗位分类分级,完善岗位任务书和相对应的绩效考核办法,按照“以岗定薪、一岗一薪”的原则,确定个人岗位绩效。优化绩效工资构成比例,将基础性绩效工资比例降低为40%~50%,奖励性绩效工资比例提高至50%~60%。建立骨干人才、出色业务激励机制,拉开奖励档次,对业绩优异的员工按考核结果实施重奖,发挥正面激励导向作用。此外,物质与精神激励并重,从精神表彰入手,对优秀人才实行精神鼓励,从而增强疾控部门内在的凝聚力,有助于良性竞争环境的形成。
03优化绩效分配总额外的经济补偿机制
在核定编制和绩效分配总额以外,针对常规业务之外的重点项目、科研课题、公共卫生应急处置等任务,优化绩效分配总额外的经济补偿机制。一是国家和省级重大公共卫生服务项目预算根据实际情况列支实际承担工作的基层疾控机构人员劳务费,并且不纳入机构工资分配总额。二是将突发公共卫生事件加班费、专家咨询费、人才引进与拔尖人才薪酬等支出不包含在绩效工资总量之内,合理发放。三是根据 2016年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》以及2017年3月人力资源社会保障部提出的《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》,允许疾控机构参考中科院、高校等机构科技人员的兼职活动管理办法,根据工作需要设置创新岗位,制定兼职管理制度,促进专业人员的职业发展,显现疾控专业人员的社会价值。
04推动疾控机构实施“公益一类保障、二类管理”
在坚持疾控机构公益性,发挥维护社会稳定、保障健康安全责任的基础上,可适当扩大公共卫生服务的供给,通过调整疾控机构的生产关系,释放或解放疾控人员的生产力,向人民群众提供更多更好的预防保健服务。根据疾控机构的职能特点,试点实行“一类保障、二类管理”,即参照各级参公事业单位全额保障各疾控中心公用经费、业务经费、离退休人员和在职人员经费(含目标绩效考核奖励经费),足额安排基本建设和设备购置等发展建设支出。
同时在坚持疾控机构优先完成法定任务不动摇,鼓励疾控中心在完成政府指令性工作外,利用检验检测等技术,向社会开展技术服务,有偿提供一些可以通过市场机制来提供的自愿委托公共卫生服务,比如二类疫苗、面向个人或家庭的检验检测等疾控机构也可以进行一定的服务内容创新和品质提升,如基于疾控机构的研究数据,整合健康相关数据,面向个体提供疾病信息服务,面向企业提供重大项目健康影响评价服务,面向地区提供健康事业绩效评价服务等。将疾控机构的事业收入纳入单位预算管理(不按“收支两条线管理”),由单位统筹使用,按照中央“两个允许”的要求,扣除成本性支出后,主要用于人员奖励。
05完善防疫津贴制度体系
优化防疫津贴制度,根据工作量、工作时长、工作条件艰苦程度、危害身体健康程度等,参考其他行业津贴调整幅度,结合公共卫生行业特点以及相关工作人员的期望值水平,逐步提高卫生防疫津贴发放标准建立津贴标准动态增长机制,根据经济社会发展、工资收入增长等因素适时进行调整,保持津贴的相对稳定和有效增长。
转自 CDC疾控人:原文阅读